Congés annuels des agents publics : notre cabinet défend vos droits
Votre administration refuse de reporter vos congés annuels ou de les indemniser à votre départ ? Le Cabinet Chavkhalov & Milcent Avocats vous aide à vérifier vos droits après les réformes de 2025 et 2026. Prenez rendez-vous pour faire examiner votre situation.
Sommaire
Les congés annuels sont-ils automatiquement perdus au 31 décembre ?
Non. Les congés annuels doivent normalement être pris au cours de l’année civile, mais cette règle comporte des exceptions. Dans le régime ordinaire, un agent présent toute l’année bénéficie de cinq fois ses obligations hebdomadaires de service, soit généralement 25 jours ouvrés s’il travaille cinq jours par semaine, auxquels peuvent s’ajouter des jours de fractionnement.
Le décret n° 2025-564 du 21 juin 2025, entré en vigueur le 23 juin 2025, a organisé des régimes dérogatoires de report et d’indemnisation. Le décret n° 2026-768 du 11 août 2026, applicable depuis le 13 août 2026, a complété ces garanties, notamment pour l’information des agents et les congés empêchés par l’intérêt du service.
Avant de conclure à la perte de jours, il faut donc identifier leur année d’acquisition, la cause de leur non-utilisation et le régime de report applicable.
Quels congés peut-on reporter après un arrêt maladie ?
Lorsqu’un agent n’a pas pu prendre ses congés annuels en raison d’un congé pour raison de santé, un droit au report peut concerner aussi bien les jours acquis avant son absence que ceux acquis pendant celle-ci. Leurs délais ne se calculent cependant pas toujours de la même façon.
Pour la maladie, la protection est limitée aux droits non utilisés relevant des quatre premières semaines de congé annuel par période de référence. Pour un agent travaillant cinq jours par semaine sur une année complète, cela correspond à vingt jours, en tenant compte des congés annuels déjà pris au titre de cette année. Il ne s’agit pas d’un crédit supplémentaire automatique de vingt jours.
Ce minimum découle de l’article 7 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003. Il faut le distinguer des vingt-cinq jours du régime statutaire ordinaire et vérifier les éventuelles règles plus favorables applicables à l’agent.
Qu’en est-il des congés de maternité, familiaux ou parentaux ?
Les congés liés aux responsabilités parentales ou familiales bénéficient de garanties particulières. Selon le statut de l’agent, sont notamment concernés la maternité, la paternité et l’accueil de l’enfant, l’adoption, la présence parentale ou le congé de proche aidant. Le report des congés annuels non pris pour ces motifs n’est pas plafonné aux quatre premières semaines.
Le congé parental doit être distingué des congés pendant lesquels l’agent continue à acquérir des congés annuels. Il permet de conserver des droits acquis avant son début, mais ne génère pas lui-même de nouveaux jours de congé annuel. Pour les fonctionnaires, cette conservation est prévue à l’article L. 515-8 du code général de la fonction publique.
Il faut également vérifier l’application des textes dans le temps. L’article 11 du décret du 21 juin 2025 prévoit une disposition particulière pour les congés familiaux ou parentaux dont l’échéance est postérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 22 avril 2024.
Les nécessités de service ouvrent-elles droit au report, y compris de la cinquième semaine ?
L’administration peut organiser le calendrier des congés pour assurer la continuité du service. Elle ne peut toutefois pas empêcher leur prise puis opposer sans examen leur disparition en fin d’année.
Dans sa décision Conseil d’État, 16 juin 2026, n° 506127, le Conseil d’État a censuré l’absence de garantie de report des quatre premières semaines pour les fonctionnaires territoriaux empêchés de les prendre dans l’intérêt du service.
Depuis le 13 août 2026, les textes des trois versants prévoient expressément ce motif de report. Ils écartent également, dans cette hypothèse, le plafond des quatre premières semaines : la cinquième semaine peut donc être reportée. Attention, cette extension du report ne signifie pas que tous ces jours seront indemnisables à la fin de la relation de travail.
Quand commence le délai de report de quinze mois ?
Le régime dérogatoire prévoit une période de quinze mois, susceptible d’être prolongée sur autorisation exceptionnelle de l’autorité compétente.
Depuis la réforme d’août 2026, le délai débute en principe à la date à laquelle l’agent reçoit l’information sur le nombre de jours reportés et leur date limite d’utilisation. Il ne faut donc pas compter systématiquement quinze mois à partir du retour au travail ou du 31 décembre.
Cette règle figure notamment à l’article 5-1 du décret du 26 novembre 1985 pour la fonction publique territoriale. Une exception concerne certains droits acquis pendant une absence prolongée, examinée ci-dessous.
Quelles informations l’administration doit-elle communiquer ?
L’agent doit être informé du nombre de jours de congé annuel reportés et de la date jusqu’à laquelle il peut les utiliser, par un moyen conférant une date certaine. Une note générale sur l’intranet ne remplace pas nécessairement cette information individualisée.
- Après un congé pour raison de santé ou lié aux responsabilités parentales ou familiales, l’information doit intervenir dans le mois suivant la reprise des fonctions.
- Si l’intérêt du service a empêché la prise des congés, elle doit intervenir avant le 31 janvier de l’année suivante. Pour des congés dus au titre de 2026, l’information doit donc être délivrée avant le 31 janvier 2027.
Conseil d’État, 17 octobre 2025, n° 495899 avait déjà sanctionné l’insuffisance des garanties d’information dans la fonction publique de l’État, pour les droits protégés par le droit européen. L’absence d’information peut faire obstacle à l’extinction des droits ; elle ne garantit cependant pas la conservation illimitée de tous les jours, notamment en cas d’absence très longue.
Comment calculer le report après plusieurs années d’absence ?
Il faut reconstituer les droits année par année. Pour les congés annuels acquis pendant un congé de santé ou familial, une règle particulière s’applique lorsque l’agent bénéficie de ce ou de ces congés depuis au moins un an à la fin de l’année d’acquisition.
Dans cette situation, la période de report commence au plus tard à la fin de cette année. Elle peut donc expirer pendant l’absence. Si elle n’est pas expirée à la reprise, elle est suspendue à partir de cette reprise jusqu’à la réception des informations obligatoires.
Les droits acquis avant l’absence ne doivent pas être confondus avec ceux acquis pendant celle-ci. Cette distinction, prévue notamment à l’article 4-1 du décret du 4 janvier 2002 pour la fonction publique hospitalière, interdit de supprimer indistinctement plusieurs années de congés sans vérifier leur chronologie.
Quand les congés non pris peuvent-ils être indemnisés ?
Le congé annuel a vocation à être pris. Tant que la relation de travail se poursuit, l’agent ne peut pas exiger de remplacer le minimum européen de repos par une somme d’argent. Les mécanismes du compte épargne-temps obéissent à des règles distinctes.
Une indemnité compensatrice peut être due à la fin de la relation de travail si l’agent n’a pas été en mesure d’utiliser les droits restant ouverts : fin de CDD, retraite, démission ou licenciement doivent être examinés au regard de cette condition. Un compteur positif ne suffit pas à déterminer, à lui seul, le nombre de jours indemnisables.
La mise en disponibilité ne met pas, par elle-même, fin à la relation de travail. Elle n’ouvre donc pas automatiquement droit au paiement des congés. Le Conseil d’État, 16 juin 2026, n° 506127 l’a précisé, tout en rappelant la situation particulière d’une disponibilité d’office pour raison de santé immédiatement suivie d’une fin de relation de travail.
Combien de jours peuvent être payés ?
En principe, l’indemnité ne couvre que les droits non utilisés relevant des quatre premières semaines par période de référence. Il faut donc tenir compte des congés déjà pris et des droits réellement acquis, notamment si l’agent n’a travaillé qu’une partie de l’année.
Le plafond ne s’applique pas aux droits non consommés du fait d’un congé lié aux responsabilités parentales ou familiales. En revanche, l’intérêt du service n’est pas une exception au plafond d’indemnisation, même s’il permet désormais le report au-delà des quatre premières semaines.
Un jour reportable n’est donc pas nécessairement indemnisable. Les articles 5-2 des décrets applicables à l’État et aux territoriaux, et 4-2 du décret hospitalier, doivent être distingués des dispositions relatives au seul report. L’agent doit également être informé du nombre de jours donnant lieu à indemnisation.
Comment calculer l’indemnité compensatrice ?
Les arrêtés du 21 juin 2025 prévoient la formule suivante, également présentée dans la fiche officielle sur les congés annuels des agents publics :
Indemnité journalière = rémunération mensuelle brute de référence × 12 ÷ 250.
Ce montant est multiplié par le nombre de jours légalement indemnisables. Par exemple, avec une rémunération de référence de 3 000 euros et douze jours ouvrant droit à indemnisation :
- 3 000 € × 12 ÷ 250 = 144 € par jour ;
- 144 € × 12 jours = 1 728 € bruts.
Le calcul arithmétique ne suffit pas : il faut d’abord vérifier les jours concernés et la bonne rémunération de référence. Celle-ci correspond en principe au dernier mois complet d’exercice effectif des fonctions, corrigé, le cas échéant, des évolutions statutaires ou indemnitaires intervenues avant le départ.
Quelles primes entrent dans la rémunération de référence ?
La base ne se limite pas au traitement indiciaire. Elle comprend également l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les primes et indemnités retenues par les textes.
Les arrêtés du 21 juin 2025 propres à la fonction publique de l’État, à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière prévoient néanmoins des exclusions.
Sont notamment concernés les remboursements de frais, certains versements exceptionnels, les participations à la protection sociale complémentaire, des indemnités de mobilité ou d’activité accessoire et certaines indemnités liées à l’organisation ou au dépassement du temps de travail. Des exceptions existent pour certaines heures supplémentaires annualisées dans les textes qui les prévoient. Le brut total du dernier bulletin de salaire ne constitue donc pas nécessairement la bonne base.
Peut-on encore réclamer des congés de 2022, 2023 ou 2024 ?
Cela dépend de leur maintien à la date pertinente. Il faut vérifier pourquoi les jours n’ont pas été pris, les périodes de report, les informations délivrées et les règles applicables à chaque période. La réforme de 2026 ne permet pas de présumer que tous les droits anciens ont été rétablis.
Dans Conseil d’État, 4 avril 2025, n° 487840, la Haute juridiction a précisé que le nombre de jours indemnisables après une incapacité de travail correspond aux droits dont le report demeurait possible à la fin de la relation de travail.
Cette décision concernait le cadre antérieur à la réforme de juin 2025. Elle ne dispense pas d’examiner les garanties d’information applicables au dossier. Ni l’ancienneté des jours ni leur présence sur un compteur ne suffisent à trancher.
Quelle différence entre les quinze mois de report et la prescription quadriennale ?
Le délai de report concerne l’utilisation des congés. La prescription quadriennale concerne la créance financière contre la personne publique. Un droit à congé régulièrement éteint ne renaît pas simplement parce que la prescription financière n’est pas acquise.
Les articles 1 et 2 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 prévoient, en principe, une prescription de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle où la créance a été acquise. Il faut identifier l’année de naissance de la créance indemnitaire, sans la confondre avec chaque année d’acquisition des congés.
Une demande de paiement ou une réclamation écrite suffisamment précise peut interrompre cette prescription. Conservez sa preuve de réception. Cette démarche ne dispense pas de respecter les délais de recours contre une décision de refus.
Les RTT et le compte épargne-temps suivent-ils les mêmes règles ?
Non. Les congés annuels, les jours de RTT et les jours placés sur un compte épargne-temps (CET) doivent être distingués. Leur origine, leurs modalités de conservation et leurs possibilités d’indemnisation ne sont pas identiques.
Le régime d’indemnité compensatrice de congés annuels ne transforme pas automatiquement tous les jours d’un compteur ou d’un CET en jours payables au départ de l’agent. Inversement, l’existence d’un CET ne suffit pas à écarter un droit au report. Une vérification séparée de chaque catégorie de jours est nécessaire.
Ces garanties concernent-elles aussi les agents contractuels ?
Oui, sous réserve du texte régissant leur situation. Les règles des trois versants reposent notamment sur :
- les articles 5-1 et 5-2 du décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 pour l’État ;
- les articles 5-1 et 5-2 du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 pour les territoriaux ;
- les articles 4-1 et 4-2 du décret n° 2002-8 du 4 janvier 2002 pour les agents hospitaliers.
Les contractuels bénéficient de renvois à ces régimes, notamment à l’article 10 du décret n° 86-83, à l’article 5 du décret n° 88-145 et à l’article 8 du décret n° 91-155. Un agent en fin de CDD doit donc faire vérifier ses droits, sans présumer qu’ils sont exclus par son statut contractuel.
Quels documents réunir et comment formuler sa demande ?
Le dossier doit permettre de reconstituer les droits, les empêchements et les délais. Réunissez notamment :
- les compteurs annuels distinguant jours acquis, pris, reportés et supprimés ;
- les décisions de congé de santé ou familial et les dates de reprise ;
- les demandes de congés, refus, courriels, plannings et consignes de service ;
- les notifications précisant le nombre de jours reportés et leur échéance ;
- en cas de départ, le contrat, la décision de cessation des fonctions et les bulletins utiles au calcul.
Adressez ensuite une demande écrite à l’autorité compétente, en précisant les années, les jours concernés, les motifs de non-utilisation et l’objet de la demande : report, rétablissement du compteur ou paiement.
L’absence de demande préalable de congés ne suffit pas, à elle seule, à justifier leur perte. Pour les droits protégés par le droit européen, l’employeur doit pouvoir établir qu’il a effectivement permis leur prise et informé l’agent du risque de les perdre. C’est le sens de CJUE, 6 novembre 2018, Max-Planck, C-684/16. Les refus écrits restent néanmoins des preuves particulièrement utiles.
Comment contester un refus devant le tribunal administratif ?
Il faut d’abord examiner la décision : l’administration invoque-t-elle un délai expiré, un plafond, l’absence d’empêchement ou une mauvaise catégorie de jours ? Un recours gracieux peut être utile, mais son incidence sur les délais doit être vérifiée sans attendre.
En principe, une décision expresse régulièrement notifiée avec les voies et délais de recours se conteste dans les deux mois, selon les articles R. 421-1 et R. 421-5 du code de justice administrative. Les décisions implicites, certaines situations contractuelles et les règles particulières de procédure imposent une analyse adaptée.
Pour obtenir le paiement d’une somme, une demande préalable doit être présentée à l’administration. Le tribunal peut, si les conditions sont réunies, annuler un refus, prononcer les injonctions nécessaires ou condamner l’employeur au paiement de l’indemnité due. Des intérêts peuvent également être demandés.
Quand faire vérifier ses droits par un avocat ?
Une analyse est particulièrement utile après une longue maladie, lors d’une remise à zéro du compteur, en présence de refus répétés pour nécessités de service ou à l’approche d’une retraite ou d’une fin de contrat. L’objectif est de déterminer quels jours restent légalement utilisables ou indemnisables, et non simplement de reprendre le solde affiché.
Le Cabinet Chavkhalov & Milcent Avocats accompagne les fonctionnaires et agents contractuels de l’État, territoriaux et hospitaliers pour vérifier leurs droits, analyser les décisions de leur administration, chiffrer les sommes susceptibles d’être réclamées et engager, lorsque les conditions sont réunies, un recours devant le tribunal administratif.
Votre administration refuse le report ou l’indemnisation de vos congés annuels ? Prenez rendez-vous pour faire examiner votre situation et les délais à respecter.
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