Le Cabinet Chavkhalov & Milcent Avocats obtient en référé la suspension d’une décision de préemption qui faisait obstacle à un projet d’acquisition immobilière. Le juge administratif a considéré que plusieurs arguments soulevés étaient, en l’état de l’instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée. Cette ordonnance rappelle une réalité essentielle : lorsqu’une commune décide de préempter un bien que vous vous apprêtiez à acheter, la décision ne doit pas être considérée comme définitive ou incontestable. Respect de la procédure, réalité du projet poursuivi par la collectivité, motivation de la préemption : plusieurs points peuvent être vérifiés et, lorsque les conditions sont réunies, un recours en urgence peut permettre d’en suspendre les effets. Le Cabinet Chavkhalov & Milcent Avocats accompagne les acquéreurs évincés et les propriétaires pour analyser rapidement la légalité d’une préemption et engager les recours adaptés.
Qu’est-ce que le droit de préemption d’une commune ?
Le droit de préemption permet à une collectivité publique d’acquérir prioritairement un bien immobilier lorsqu’un propriétaire envisage de le vendre.
Concrètement, lorsqu’un bien situé dans une zone soumise au droit de préemption urbain doit être vendu, une déclaration d’intention d’aliéner est généralement adressée à la commune.
La collectivité dispose alors d’un délai légal pour décider si elle souhaite acquérir le bien à la place de l’acquéreur initialement prévu.
Lorsqu’elle exerce effectivement son droit de préemption, l’acquéreur qui avait signé une promesse ou un compromis de vente se retrouve évincé de l’opération.
Pour autant, une commune ne peut pas préempter un bien simplement parce qu’elle estime intéressant de devenir propriétaire.
Le droit de préemption doit être exercé dans les conditions prévues par le Code de l’urbanisme et poursuivre un objectif répondant aux finalités légalement admises.
Une commune doit-elle avoir un véritable projet pour préempter ?
Oui.
C’est l’une des règles essentielles du droit de préemption urbain.
L’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme prévoit que le droit de préemption est exercé en vue de réaliser, dans l’intérêt général, certaines actions ou opérations d’aménagement.
Il peut notamment s’agir d’un projet urbain, d’une politique locale de l’habitat, de la réalisation d’équipements collectifs, du développement d’activités économiques ou encore d’opérations de renouvellement urbain.
La collectivité doit donc pouvoir justifier, à la date à laquelle elle exerce son droit de préemption, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objectifs prévus par le Code de l’urbanisme.
Cette exigence a notamment été précisée par le Conseil d’État dans son arrêt de principe CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, n° 288371. Le Conseil d’État y juge que la collectivité doit justifier, à la date de la préemption, de la réalité d’un projet répondant aux objectifs de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, même si toutes les caractéristiques précises de ce projet ne sont pas encore définies.
La commune n’est donc pas nécessairement tenue d’avoir déjà arrêté chaque détail technique de son projet.
En revanche, une motivation particulièrement vague ou un projet qui n’apparaît pas suffisamment réel à la date de la décision peut soulever une difficulté sérieuse.
La décision de préemption doit également faire apparaître la nature du projet pour lequel le droit est exercé.
Une simple intention future suffit-elle ?
Pas nécessairement.
Il existe une différence entre un projet réel encore en cours de définition et une simple idée générale invoquée pour justifier l’acquisition d’un bien.
Cette distinction a encore été illustrée récemment par le Conseil d’État.
Dans une décision du 8 juillet 2025, n° 501970, le Conseil d’État a considéré que des références générales à la lutte contre l’habitat insalubre, à la densification, à la mixité sociale ou encore à la recherche de logements ne suffisaient pas, dans les circonstances de cette affaire, à établir l’existence d’un véritable projet concret antérieur à la préemption.
Le Conseil d’État a ainsi estimé que le moyen tiré de l’absence de réalité du projet était de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision.
Cette jurisprudence complète utilement l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire du 7 mars 2008 : le projet n’a pas besoin d’être entièrement finalisé, mais la collectivité doit pouvoir démontrer qu’il existe réellement.
Lorsqu’une décision de préemption est contestée, le juge peut donc examiner les documents dont disposait effectivement la commune lorsqu’elle a pris sa décision.
Il peut notamment s’agir de délibérations, études, échanges administratifs, documents de programmation, projets antérieurs ou autres éléments démontrant que l’acquisition du bien s’intègre véritablement dans une opération envisagée.
L’enjeu est important pour l’acquéreur évincé.
Une décision qui mentionne formellement un objectif d’intérêt général n’est pas, pour cette seule raison, à l’abri de toute contestation.
La réalité du projet peut être discutée devant le tribunal administratif.
La procédure suivie par la commune peut-elle également être contestée ?
Oui.
La légalité d’une décision de préemption ne dépend pas seulement du projet invoqué.
La collectivité doit également respecter différentes formalités avant de prendre sa décision.
Dans certaines situations, elle doit notamment solliciter l’avis du service des domaines sur la valeur du bien avant de décider de l’acquérir.
L’article R. 213-21 du Code de l’urbanisme prévoit cette consultation dans les hypothèses qu’il détermine.
Une difficulté dans cette consultation, dans sa chronologie ou, plus généralement, dans le déroulement de la procédure peut constituer un moyen de contestation.
D’autres irrégularités procédurales peuvent également être déterminantes.
Le Conseil d’État a par exemple déjà admis, dans une procédure de référé relative à une préemption, qu’un moyen tenant au dépassement du délai de deux mois prévu par l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme pouvait être propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision (CE, 17 juillet 2008, Établissement public foncier local « Landes Foncier », n° 313871).
Il est donc essentiel de ne pas analyser uniquement la motivation figurant sur l’arrêté de préemption.
L’ensemble du dossier administratif et la chronologie de la procédure doivent être examinés.
Pourquoi faut-il demander le dossier de la commune ?
Une décision de préemption est parfois très courte.
Elle peut ne comporter que quelques considérants présentant sommairement le projet invoqué.
Or les éléments les plus importants pour apprécier sa légalité peuvent se trouver dans les documents préparatoires détenus par la collectivité.
Lorsqu’une préemption est contestée, il peut être utile d’examiner notamment :
- la déclaration d’intention d’aliéner ;
- la date à laquelle elle a été reçue ;
- la décision de préemption ;
- les délibérations sur lesquelles la collectivité s’appuie ;
- les éléments relatifs au projet annoncé ;
- l’éventuel avis du service des domaines ;
- les documents permettant de reconstituer la chronologie de la procédure.
Une anomalie qui n’apparaît pas immédiatement à la lecture de l’arrêté peut devenir évidente lorsque ces pièces sont rapprochées.
C’est pourquoi un avocat droit immobilier intervenant également en droit de l’urbanisme peut procéder à une analyse globale du dossier avant de déterminer les moyens susceptibles d’être soulevés.
L’acquéreur évincé peut-il contester lui-même la préemption ?
Oui.
L’acquéreur évincé dispose en principe d’un intérêt lui donnant qualité pour contester la décision de préemption.
Le Conseil d’État l’a encore expressément rappelé dans une décision du 29 mai 2024, n° 489337 : l’acquéreur évincé a intérêt à agir contre la décision de préemption.
Dans cette affaire, le Conseil d’État a même précisé que cette qualité pour agir existait alors que l’acquéreur concerné n’était pas celui dont le nom avait été mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner, cette indication étant facultative.
La situation est donc particulièrement claire lorsqu’une personne est titulaire d’une promesse ou d’un compromis de vente et que la préemption fait directement obstacle à son acquisition.
Le propriétaire vendeur peut également, selon sa situation, avoir intérêt à contester la décision.
Les objectifs des deux parties ne sont toutefois pas nécessairement identiques.
L’acquéreur veut généralement préserver la possibilité d’acheter le bien.
Le vendeur peut souhaiter vendre rapidement ou contester les conditions financières proposées par la collectivité.
La stratégie doit donc être adaptée à la situation de la personne concernée.
Faut-il attendre plusieurs mois que le tribunal administratif statue ?
Non.
C’est précisément tout l’intérêt du référé-suspension.
Un recours en annulation dirigé contre une décision administrative peut nécessiter plusieurs mois avant qu’un jugement au fond soit rendu.
Or, en matière de vente immobilière, attendre aussi longtemps peut être particulièrement problématique.
L’article L. 521-1 du Code de justice administrative permet donc, sous certaines conditions, de demander au juge des référés de suspendre l’exécution de la décision contestée.
Deux conditions doivent être réunies :
- l’urgence ;
- l’existence d’au moins un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Le référé ne remplace donc pas le recours au fond.
Il permet de neutraliser provisoirement les effets de la décision dans l’attente du jugement définitif.
L’urgence est-elle difficile à démontrer en matière de préemption ?
Pour l’acquéreur évincé, la jurisprudence administrative est particulièrement protectrice.
Le Conseil d’État juge de manière constante qu’eu égard à l’objet d’une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l’acquéreur évincé, la condition d’urgence doit en principe être regardée comme remplie lorsque celui-ci en demande la suspension.
Cette règle a notamment été affirmée dans la décision CE, 17 juillet 2008, Établissement public foncier local « Landes Foncier », n° 313871.
Elle a encore été rappelée très récemment par le Conseil d’État dans ses décisions CE, 29 mai 2024, n° 489337, CE, 8 juillet 2025, n° 501970, puis CE, 7 novembre 2025, n° 500233.
Cette présomption d’urgence n’est toutefois pas irréfragable.
La collectivité peut tenter de démontrer l’existence de circonstances particulières, tenant notamment à l’intérêt qui s’attacherait à la réalisation particulièrement rapide du projet ayant justifié la préemption.
Le juge procède alors à une appréciation globale des circonstances.
Pour l’acquéreur évincé, l’existence d’une promesse de vente et l’impossibilité de finaliser l’opération constituent naturellement des éléments importants de la situation.
Qu’est-ce qu’un « doute sérieux » sur la légalité de la préemption ?
Le juge des référés ne décide pas définitivement si la préemption est légale ou illégale.
Cette question sera tranchée ultérieurement par le juge du fond.
Au stade du référé, le juge vérifie si au moins l’un des arguments présentés apparaît suffisamment sérieux pour faire naître un doute sur la légalité de la décision.
Cette distinction est importante.
Il n’est donc pas nécessaire, pour obtenir une suspension, de démontrer immédiatement et définitivement que la commune a commis une illégalité.
Il faut en revanche présenter un dossier suffisamment précis et documenté pour convaincre le juge que la contestation est sérieuse.
L’arrêt du Conseil d’État du 8 juillet 2025, n° 501970, en fournit une illustration récente : l’absence d’éléments établissant un projet suffisamment concret à la date de la préemption a été considérée comme susceptible de faire naître un doute sérieux.
Dans un dossier récemment plaidé par le Cabinet Chavkhalov & Milcent Avocats, le juge des référés a précisément estimé que des interrogations relatives au respect d’une formalité préalable ainsi qu’à la réalité du projet invoqué par la collectivité étaient suffisamment sérieuses pour justifier la suspension de la préemption.
L’affaire doit encore être jugée au fond : la suspension ne préjuge donc pas de l’annulation définitive de la décision.
Quels arguments peuvent permettre de contester une préemption ?
Il n’existe pas de moyen automatique valable dans tous les dossiers.
La légalité doit être examinée au regard de la décision et de la procédure concrètement suivie.
Plusieurs questions peuvent néanmoins être vérifiées :
- la collectivité était-elle compétente pour exercer le droit de préemption ?
- les délais applicables ont-ils été respectés ?
- les formalités préalables obligatoires ont-elles été correctement accomplies ?
- le projet invoqué existait-il réellement au moment de la décision ?
- ce projet entre-t-il dans les objectifs admis par le Code de l’urbanisme ?
- la décision permet-elle de comprendre suffisamment l’objet poursuivi ?
- la collectivité s’est-elle fondée sur des éléments juridiquement pertinents ?
La jurisprudence montre que plusieurs de ces moyens peuvent être déterminants.
Le Conseil d’État a ainsi déjà retenu, au stade du référé, des difficultés tenant notamment à la compétence de l’auteur de la décision, au respect du délai légal, à la motivation de la préemption ou encore à la réalité du projet poursuivi (CE, 23 juin 2006, Société Actilor, n° 289549 ; CE, 17 juillet 2008, n° 313871 ; CE, 8 juillet 2025, n° 501970).
Certains dossiers peuvent également soulever des questions particulières relatives à la déclaration d’intention d’aliéner, au prix proposé ou à la procédure ayant précédé la préemption.
Chaque moyen doit être apprécié séparément.
Accumuler de nombreux arguments faibles est souvent moins efficace que d’identifier les quelques irrégularités véritablement déterminantes.
La commune doit-elle avoir déjà finalisé son projet ?
Non.
C’est une nuance importante.
Une commune ne doit pas nécessairement disposer d’un permis de construire, d’un plan définitif ou d’un calendrier parfaitement arrêté lorsqu’elle exerce son droit de préemption.
Depuis l’arrêt CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, n° 288371, il est acquis que les caractéristiques précises du projet n’ont pas nécessairement à être complètement définies à la date de la préemption.
En revanche, cette souplesse ne dispense pas la collectivité de démontrer qu’un véritable projet existait au moment où elle a exercé son droit.
Autrement dit, le juge n’exige pas nécessairement un projet achevé, mais il exige davantage qu’une simple intention abstraite.
La décision du Conseil d’État du 8 juillet 2025, n° 501970 illustre précisément cette limite : des objectifs généraux ne suffisent pas nécessairement lorsqu’aucun élément ne permet d’établir l’existence d’un véritable projet à la date de la décision.
Cette distinction explique pourquoi l’analyse des pièces administratives existant avant ou au moment de la préemption est souvent déterminante.
Que produit concrètement la suspension prononcée par le juge ?
Lorsque le juge des référés prononce la suspension, la décision de préemption cesse provisoirement de pouvoir produire certains de ses effets, dans les conditions déterminées par l’ordonnance.
La suspension demeure en principe applicable jusqu’à ce que le tribunal statue sur la requête au fond.
Elle ne constitue toutefois pas une annulation de la préemption.
Le contentieux continue devant le tribunal administratif.
La suspension peut présenter un intérêt même lorsque la collectivité est déjà devenue propriétaire du bien.
Dans une décision du 7 novembre 2025, n° 500233, le Conseil d’État a précisé que la suspension peut notamment empêcher la collectivité de faire usage de certaines prérogatives attachées à son droit de propriété lorsque cela est nécessaire pour éviter que la situation ne devienne irréversible avant le jugement au fond.
Une solution comparable avait déjà été retenue dans l’affaire CE, 23 juin 2006, Société Actilor, n° 289549.
Pour l’acquéreur, obtenir rapidement une suspension représente donc une étape essentielle pour préserver autant que possible la situation pendant l’examen du recours en annulation.
Que se passe-t-il si le tribunal annule ensuite la préemption ?
L’annulation d’une décision de préemption peut produire des conséquences particulièrement importantes.
Lorsque la collectivité a déjà acquis le bien, le juge administratif peut être amené à déterminer les mesures nécessaires pour mettre fin aux effets de la préemption illégale.
Dans son arrêt CE, 28 septembre 2020, Ville de Paris, n° 436978, publié au Recueil Lebon, le Conseil d’État a précisé l’office du juge dans cette situation.
Lorsqu’une décision de préemption est annulée alors que la collectivité a déjà acquis le bien, les conséquences ne sont pas automatiques. Le juge doit apprécier concrètement les mesures permettant de mettre fin aux effets de la préemption illégale. Lorsque le bien n’a pas été cédé à un tiers et qu’aucun motif d’intérêt général ne s’y oppose de manière excessive, il peut notamment être enjoint à la collectivité de proposer le bien à l’ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé. La remise en cause de l’acquisition dépend donc toujours de la situation juridique du bien et des intérêts en présence.
Ces conséquences doivent toutefois être appréciées au regard de l’ensemble des intérêts en présence et de la situation concrète du bien.
C’est précisément pour éviter qu’une situation ne devienne difficilement réversible qu’il peut être essentiel d’engager rapidement un référé-suspension.
Plus la contestation intervient tôt, plus il est possible de préserver efficacement la situation juridique existante.
Quels délais faut-il respecter pour contester ?
Les recours contre les décisions administratives sont enfermés dans des délais.
Il est donc particulièrement dangereux d’attendre plusieurs semaines en espérant que la collectivité revienne spontanément sur sa décision.
Dès réception ou connaissance de la décision de préemption, il est recommandé de faire analyser les voies et délais de recours mentionnés dans l’acte.
Le référé-suspension suppose par ailleurs qu’une requête au fond tendant à l’annulation ou à la réformation de la décision ait été engagée.
La rapidité est donc essentielle.
Une contestation préparée immédiatement permet également de solliciter sans délai les documents nécessaires et de réunir les pièces relatives à la vente initialement prévue.
Quels documents transmettre à son avocat ?
Lorsqu’un acquéreur ou un vendeur souhaite contester une préemption, il est utile de réunir immédiatement :
- la promesse ou le compromis de vente ;
- la décision de préemption ;
- la déclaration d’intention d’aliéner lorsqu’elle est disponible ;
- les courriers de la commune ;
- les échanges avec le notaire ;
- les éléments relatifs au financement de l’acquisition ;
- les documents décrivant le bien ;
- tout élément communiqué sur le projet invoqué par la collectivité.
Ces pièces permettent de reconstituer la chronologie et d’identifier rapidement les points à vérifier.
L’analyse du dossier administratif de la commune pourra ensuite compléter ces premiers éléments.
Pourquoi l’intervention d’un avocat peut-elle être décisive ?
Le contentieux du droit de préemption se situe à la rencontre du droit immobilier et du droit administratif.
L’acquéreur connaît souvent parfaitement son projet immobilier mais découvre brutalement qu’une décision administrative vient remettre en cause toute l’opération.
Il faut alors agir sur deux fronts.
D’une part, comprendre les conséquences de la préemption sur la promesse de vente, le financement et les relations avec le vendeur.
D’autre part, analyser la décision administrative, identifier les éventuelles irrégularités et saisir rapidement le tribunal compétent.
Un avocat contentieux immobilier intervenant en droit de l’urbanisme peut examiner la décision, obtenir les pièces pertinentes, préparer le recours en annulation et engager parallèlement un référé-suspension lorsque les conditions sont réunies.
Le Cabinet Chavkhalov & Milcent Avocats accompagne les acquéreurs évincés et les propriétaires confrontés à l’exercice du droit de préemption par une collectivité.
Dans un dossier récemment défendu par le cabinet, une intervention en urgence a permis d’obtenir la suspension de la décision contestée dans l’attente du jugement au fond.
Chaque dossier reste néanmoins différent : l’existence d’une décision favorable dans une affaire ne garantit jamais le résultat d’un autre contentieux. Une analyse rapide et individualisée demeure indispensable.
Une préemption ne doit pas être considérée comme incontestable
Recevoir une décision de préemption est souvent vécu comme la fin immédiate d’un projet immobilier.
Ce n’est pourtant pas nécessairement le cas.
Une collectivité dispose de pouvoirs importants, mais elle doit les exercer dans le respect du Code de l’urbanisme.
La jurisprudence du Conseil d’État le montre clairement : existence réelle du projet, motivation, respect des délais, compétence de l’auteur de la décision et régularité de la procédure peuvent être contrôlés par le juge administratif.
Lorsqu’une irrégularité sérieuse apparaît et que l’urgence le justifie, le référé-suspension permet de demander au juge administratif d’intervenir rapidement, sans attendre l’issue du recours en annulation.
Pour l’acquéreur évincé comme pour le propriétaire vendeur, la principale erreur consiste souvent à attendre.
Une analyse menée dès la notification de la préemption permet de déterminer rapidement si la décision paraît régulière ou si un recours doit être engagé afin de préserver le projet immobilier.
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